财科所韩晓明:政府管理会计迎来契机战

    2012年来，随着《事业单位会计制度》(2012年)、《行政单位会计制度》(2013年)以及《财政总预算会计制度》(2015年)的相继出台，我国传统的以收付实现制为基础的预算会计体系正在逐步实现向权责发生制基础的转变，以往对政府资源、债务以及收支信息的会计核算更多地扩展到对存量信息的核算，政府会计信息的有用性大大增强。以此为基础，政府对会计信息的综合分析、运用的要求正在提上日程，注重效率、提升管理水平的政府管理会计面临加速发展的良好契机和巨大空间。

    2014年10月，财政部印发了《关于全面推进管理会计体系建设的指导意见》，明确提出了全面推进管理会计体系建设的指导思想、基本原则、主要目标、主要任务措施和工作要求。这一改革方案不仅适用于企业，也适用于政府行政事业单位。在公共部门改革深入推进的过程中，政府管理水平的提升，有助于充分发挥财政资金的效果，增加公共产品提供的数量和质量，是建立现代财政制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。因此，推进政府管理会计工作的全面开展，不断提升政府管理会计工作的质量，是今后较长时期内政府会计工作的重心之一。

    把握关键点

    何为政府管理会计?通常，管理会计作为会计的重要分支，主要服务于单位(包括企业和行政事业单位)内部管理需要，是通过利用相关信息，有机融合财务与业务活动，在单位规划、决策、控制和评价等方面发挥重要作用的管理活动。

    政府管理会计是以提高政府管理效率、效益和效果为目标，为政府经济与管理活动全过程的预测、决策、规划、控制、责任考核评价等提供会计信息服务的信息收集和处理系统。运用政府管理会计，有助于关注和重视政府管理中不同环节、不同岗位之间的相互衔接，加强规则制定、流程控制，提高政府管理效能;有助于推进行政事业单位加强预算绩效管理、决算分析和评价工作，推动建立与实现现代化相适应的现代财政制度，进而推进国家治理体系和治理能力现代化。特别是，在当前我国面临经济转型和可持续发展的关键结点，促进政府管理会计实践具有重要的现实意义。

    与企业管理会计增强核心竞争力和价值创造力，促进经济转型升级，为单位发展提供规划、决策、控制和评价，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用不同，政府管理会计的职能主要体现为保障政府顺利运行和公共部门预定目标顺利实现。因此，充分挖掘政府管理潜力，助力政府科学决策，促进政府良性运转，增进财政资金使用效率，服务公共产品保质保量提供，最终实现经济顺利转型和社会经济持续发展，成为政府管理会计的基本目标和中心内容。

    工作重点

    近年来，管理会计在我国行政事业单位预算编制、执行、决算分析和评价等工作中得到了一定程度的应用，例如我国推行了预算定额管理、预算绩效评价、编制中期预算等改革措施，一些行政事业单位也建立了适应单位内部财务和业务部门畅通联系的信息平台，及时掌控预算执行和项目进度，深入开展决算分析与评价，及时发现预算执行中存在的问题并提出改进建议。这些举措对于提升财政财务管理水平，增进政府部门资金使用效益提供了有益的尝试。但整体上，我国政府管理会计的实践还较为滞后，实施范围较为狭窄，对先进管理会计工具的使用较少。

    管理会计源于实践，重在实践。政府管理会计也重在利用有关信息参与决策、规划未来、控制和评价政府的运营活动。从国外践行政府管理会计的经验看，运用现代经济学原理和工商管理技术方法，引入市场机制、竞争机制和绩效考核评价体系，着重解决政府短期和长远发展相结合的问题，是政府管理会计的主要方向。当前，我国政府管理会计需要着重解决以下几个问题：

    一是亟需建立完整的政府管理会计理论体系来指导实践，包括建立多层次政府管理会计目标、确立政府管理会计的基本原则、选择适用于政府运营的管理会计工具，以及科学的绩效考核框架等。

    二是需要进一步加强预算管理，包括预算编制、执行、评价等环节的基本标准的确定，实施流程的科学化，程序的合理化，强化预算管理的全过程控制和政府运行绩效评价等。

    三是需要加强资产管理和风险管理，包括现金管理、公共基础设施管理、自然资源管理、政府债务管理等，厘清政府资源和债务的边界，确立管理的关键环节，建立全面的内部控制体系。

    四是应当注重成本管理。从国际经验看，各国在推行政府管理会计的过程中，都把成本管理作为重要的内容，综合使用各种手段降低政府运营成本，提升公共产品和公共服务的数量和质量。政府成本管理包括制定成本标准、强化成本核算、进行成本效益分析、引入竞争机制、推行绩效管理、加强公私合营等。

    障碍重重

    从我国当前的政府管理会计实施环境看，推进上述各项工作，还存在较多的障碍，主要包括：

    一是作为基础性数据的政府会计信息系统尚未建立，对政府管理会计的全面实施形成制约。虽然我国近年来预算会计改革有了较大的进展，但至今尚未建立真正意义上的统一的政府会计体系，会计信息质量不高，缺乏完整性和全面性，可比性差，不利于政府进行科学管理和有效决策。

    二是需要探索适应政府预算管理体系的政府管理会计方法，特别是探索具有地区特色、业务特色的管理会计方法。由于管理会计的程序与方法灵活多样，具有较大的可选择性，各地各级政府、单位的核心业务又各具特色，因此，如何选择与自身运行业务内容相适应的管理会计工具，不仅需要一个理解、接受具体方法的先导过程，而且需要一个选择、尝试、修正以及熟练运用的实践过程，这需要一个较长的时间跨度，也是一个需要不断累积经验的过程。

    三是政府管理会计人才严重短缺。政府管理会计对人才的要求较高，必须是多方面的复合型的人才。政府管理会计人才不仅要熟悉政府会计的相关内容，能够综合分析政府会计信息，而且要熟悉预算管理的管理体制和运行程序，能够对预算执行过程和效果进行有针对性的专业分析，此外，还必须能够熟练运用各类管理会计工具，通过将会计信息、预算分析等内容纳入统一的分析框架，形成对政府决策有用的基础性信息，实现服务政府决策、提升资金效益的目标。因此，政府管理会计人才的培养面临较大的挑战。

    政府管理会计体系的建立是一个循序渐进、逐步推进的过程，目前应当着重从以下几个方面推进这项工作：一是大力推进政府会计改革，尽快出台统一的政府会计制度;二是启动政府管理会计工具与政府运行实务之间的结合途径、方式的试点工作，寻求适合我国政府运行实务的科学先进的管理会计方法;三是从制度层面强化政府管理会计人才培养，同时适当借助政府购买服务方式应对短期的人才缺乏问题;四是进一步加强政府管理会计信息化支撑体系和相关软件开发，充分利用信息技术优势，结合管理需要、实务工作和会计要求，灵活运用管理会计工具方法，加快会计职能从重核算向重管理决策的拓展;五是借鉴企业在成本核算和预算管理等方面的成功经验，把预算管理和成本管理作为切入点，推进政府管理会计的具体实践。