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关于对部门中预算执行审计的问题分析与思考

作者:张忠民 来源:首席财务官 推荐讲师:安越 发表于:2016-10-18

部门预算执行审计,是指审计机关依据法律、法规和政策规定,对本级政府各部门(含直属单位)预算执行及其他财政收支的真实、合法和效益情况,进行的审计监督。开展部门预算执行审计,是一项日常性、基础性的工作,是政府预算管理的一个重要环节,对于加强对权力运行的制约和监督、强化政府部门有效履行公共受托责任、增强预算执行和其他财务数据的可靠性、提高预算的科学性和透明度、惩治和预防政府部门腐败贪污行为,积极有效增强国家治理体系免疫功能等具有重要作用。

  近年来,预算执行审计紧紧围绕加强宏观调控、推进依法行政、维护群众利益、促进提高财政资金使用效益开展工作,从国家治理的角度审视被审计单位预算执行情况,总的来看预算执行和其他财政收支情况是好的,但仍存在一些不容忽视的问题,有待进一步完善。

 

  一、部门预算执行审计中发现的主要问题

  (一)预算编制时间较长,预算批复、下达不及时

  以某市为例,部门预算实行“二上二下”的编制程序,即由部门先编制预算,财政根据上年预算安排水平,综合收入预测情况,下达经费控制数,部门重新编报完整的预算,部门预算经同级人民代表大会批准后,财政再下达到部门。一般情况下,从当年下半年开始编制,预算草案需在次年1月份召开的人大会上审议,而获得批准通常要到三、四月份,由于时间跨度大,这就意味着一个会计年度中部分时间执行的是未经法定程序审批的部门预算。

  (二)年初预算不够细化

  某市2014年财政局批复所属单位年初预算时,未按市人大批准的预算及时全部批复下达到单位,部门预算单位的年初预算仅为年度支出预算的65%,其余的于年中分批下达,有的拖延到下半年才将预算下达到部门、单位和项目,科技局归口管理的3个科技专项经费预算甚至年底才批复给有关单位,造成年终资金结余较大。

  (三)部分项目预算执行率较低,问效机制不健全

  某市2014年部分项目预算执行率较低,年初预留到项目未到单位部分金额近亿元,全年项目已用指标占总指标百分比低于60%的有9个单位,剩余指标1000万元以上的有7个单位。项目支出预算尚未建立起有效的绩效考评和追踪问效机制,在具体编制过程中,由于对项目可行性论证不够充分,难以做到完全按轻重缓急安排资金和对项目的实施过程及其完成结果进行绩效考核,有6个项目的预算未按实际需求编列,其中4项明细支出预算共计1473万元,当年均未执行,影响财政资金的使用效益。

  (四)部分单位经费超预算

  部门预算执行刚性约束不足,预算失规问题较为普遍,在年初预算中,主要是安排了部门(单位)的人员支出,对公用支出的安排标准较低,虽然某市财政逐年调高了定额标准,但与各部门实际支出相比仍有一定差距。部分单位预算执行与年初预算存在差异,部门及其所属单位均不同程度存在超当年预算支出。同时,由于部门职能不同以及其他方面的原因,造成了部门之间年人均日常支出出现较大差距,最高的达30000元以上。部分单位仍有以各种名目发放奖金补贴的现象,基本支出挤占项目支出,人员经费超预算支出。

  (五)超标准、超预算违规支出三公经费

  从部门预算执行审计情况来看,仍有部分单位对中央“八项规定”思想上不够重视,执行上没有完全到位,超标准、超预算违规支出三公经费。部分单位为了掩盖和规避出国经费,常以学习交流、考察培训名义从差旅费、培训费等科目中模糊列支;部分单位公务接待费报销凭证中未按规定附接待清单,并存在参与接待人数超过规定标准问题,为缩减实际支出、粉饰财务报表,往往将超出限额指标的招待费隐匿至会议费、培训费、差旅费以及其他项目支出中列支;一些单位超标准配备车辆,公务车辆运行维护费一直居高不下,报销的原始凭证上只有“维修费、修理费”等模糊内容,未附修理费用结算明细清单,甚至存在虚列维修费用或夹带其他费用等不合规情况。

  (六)预算内容不完整

  预算内容不完整,有的单位行政事业性收费收入、基金和附加收入、下属单位上缴的收入、国有资本经营收入以及其他未纳入预算管理的财政性资金长期游离于预算管理之外,还有的则未将以前年度结转结余资金纳入预算管理,而是转入往来款中,并在次年将相关费用直接在往来中列支,不能全面反映预算单位的真实收支情况。影响了预算的完整性和政府的调控能力,导致“三乱”和“小金库”问题屡禁不止,助长了不正之风。

 

  二、完善部门预算执行审计的建议

  为推进部门预算科学化、精细化管理,推动建立全面规范、公开透明的预算管理制度体系,提高财政资金使用效益,笔者建议:

  (一)促进各预算单位深化对部门预算作用的认识,加强预算绩效管理

  各预算单位要从维护全局利益的高度出发,严肃认真地对待部门预算工作,全面提高预算编制水平。加强预算绩效管理,将所有的财政资金以及部门预算纳入绩效管理范围,实行财权事权化、预算资金项目化、项目资金绩效化、考核量化的“四化”模式,各单位申报预算项目资金,必须同时申报工作绩效目标,包括经济效益、社会效益、可持续影响和公众满意度四个方面,实行百分制量化考核,根据考核结果,工作绩效目标完成越好,资金越多,反之亦然,对不合格的要减少预算资金,伸进提高资金使用效益。

  (二)突出部门预算执行审计重点

  吃透政策精神,严格按照预算法和相关法律法规加强部门预算执行审计,围绕部门预决算管理、认真落实中央八项规定精神情况等内容制定实施方案,要求各项目充分体现单位职能特点,突出监管重点。注重以项目实施为载体、以资金流向为主线的思路,明确审计分工、审计重点、责任要求、时间节点,关注专项资金分配、管理、使用及效益情况,关注部门预、决算编报的完整性和规范性,关注部门预算执行的真实性、合规性,关注各单位三公经费及相关规定执行情况,关注部门基本支出情况,确保审计任务如期完成。

  (三)提高预算编制的完整性,审查预算资金“执行率”,严格财政专项资金支出管理

  要提高预算编制的完整性,将部门所有收入纳入部门预算,实行真正意义上的综合预算。重点审查预算收支执行情况,审查收支执行情况是否真实有效,有无隐瞒资金、虚收虚支、截留收入、支出挂账、扩大结转、空转等影响预算收支真实和预算平衡的问题;审查是否及时足额批复预算指标及拨付预算资金,预算调整、预算追加程序是否真实合法,指标结余结转是否必要合理。严格财政专项资金支出管理,规范审批程序,增强专项资金分配过程的透明度,确保专项资金使用的安全、高效。

  (四)稳步推进部门预算执行审计全覆盖

  审计机关要对本级政府各部门(含直属单位)预算执行审计编制五年轮审规划,以信息化技术为依托 积极推进部门预算执行审计全覆盖。审计目标立足对部门预算的总体分析、评价,揭示其普遍性、规律性问题,以深化部门预算改革和加强财政预算管理,提高部门预算执行审计的整体质量和效果。建立部门预算执行审计方法模型,保持对预算执行数据和审计方法模型的不断更新、完善,审深查透,不留盲区,不留死角。各单位要积极支持和配合审计工作,依法、及时、全面提供审计所需的财务会计、业务和管理等资料,自觉接受审计监督。

  (五)从体制机制制度层面提示问题、分析原因,提出建议

  审计要从体制机制制度层面提示问题、分析原因,提出解决问题的意见和建议,促进建立健全现代财政制度,增强预算约束力,维护预算权威,促进各预算单位财务管理工作,健全配套制度,从严从紧控制三公经费,开展滥发奖金补贴问题专项整治工作,对不符合规定的奖金补贴一律清理。加快修订预算法实施条例,进一步细化违反预算法应承担的法律责任,使部门预算与政府预算编制口径一致,解决预算编制期与人大审批期滞后问题,逐步将部门的所有资金全部纳入国库单一账户,实行集中统一管理,从源头上杜绝随意开支现象,防止资金的体外循环。

  (六)审计部门与财政部门要进一步完善预算管理监督,狠抓整改落实

  审计部门与财政部门要进一步完善预算管理监督、审计结果利用的工作协作机制,加强部门联动,把审计结果与财政资金安排挂钩,对审计发现的使用效果不好、进度不好、管理不好的项目资金,不仅要限期整改或收回,而且要减少甚至取消后续安排,以促进各单位提高预算管理水平。全面落实责任追究制度,加大对违纪违规使用专项资金问题的查处和处理力度,进一步强化审计整改,相关单位一把手要负总责,建立台账,明确时限,提出措施,销号管理,做到问题件件有回音,防止“屡审屡犯”问题的发生。

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