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预算制度变迁:演变进化中的“会计实录”

作者:史卫 来源:网络 推荐讲师:安越 发表于:2015-05-20

对于中国古代国家预算发展历程的叙述,一般到唐中期后就好像断线了,似乎要到清末从西方引进现代预算制度才又续起国家预算发展的脉络,其实在唐中期后形成了一个特殊的“会计录”的预算模式,一直延续到清末。

  演进中的“会计录”

  若从政府预算最一般意义的特性——政府收支计划的角度来考察中国预算制度的萌芽,可以一直追溯到夏禹时期。传说夏禹建立了最早的贡赋制度,并在浙江绍兴的茅山召集诸侯会议,进行“大会计”,茅山也因之更名为会稽山,沿用至今。“会”的象形字写作“”,表示的是把饭合起来在一个锅里煮。“计”是“”(言)++“”(十),“”表达的是在原始部落里,猎人口头向部落首长报告所获猎物的数目,由部落首长进行分配。“”有大量的意思,也有从四方向中间集中之意。在后来的史书中,我们也可以看到匈奴、鲜卑等游牧民族都有定期集会,对收获物进行统核分配的制度。

  西周时,中国已经出现了预算的雏形。《礼记·王制》提出编制预算应该“量入以为出”,不仅要编年度预算,还要编三到三十年的中长期预算。《周礼》提到当时以“九赋”对“九式”的预算制度。但是西周预算制度在实际中的执行情况,我们现在还不是很清楚。汉代已经“百僚用度,各有数”,汉成帝时的宰相翟方进还因“不量多少”造成“用度不足”,提请增加人民税收被指责,而自杀以谢天下。

  唐代时,已经有了比较完整的预算制度。从编制、审议、下发、执行到最后的绩效审计都有明确的法律规定。但是在当时条件下编制和发布预算都是很浩大的工作,成本很高。开元二十四年(736),当时的户部尚书李林甫认为预算一年一造,每年都要调查收支,劳民伤财,光纸就需要50多万张,于是发明了基数预算方法,将各项稳定的收支,编成书籍,称为“常行旨符”,此后每年只需在此基础上,根据变化对一些项目进行增补,这样每州不过一两张纸。到安史之乱后,藩镇割据,国家财政体制遭到很大破坏,德宗时推行两税法,调整了财政收支结构。到宪宗时,财政状况有所改观,正式编制了10卷本的《元和国计簿》,此后又编了1卷本的节本《元和国计略》和30卷的《元和会计录》,作为国家收支的基础。唐文宗大和年间,编制了《大和国计》,后于开成初年又编制了《开成占额图》。

  “国计簿”、“会计录”的出现,标志着我国古代预算管理制度发展到一个新的时期。此后宋明清各朝,都以此模式编制《会计录》颁行天下,形成了中国独特的传统预算模式。

  历代“会计录”的编撰史

  宋承唐制,立国不久就开始修会计录。现知最早的是真宗咸平年间编的《咸平占额图》。其后所编,都统称“会计录”了。宋真宗时有《景德会计录》、宋仁宗时有《庆历会计录》和《皇祐会计录》、宋英宗有《治平会计录》、宋哲宗有《元佑会计录》,宋徽宗时,战乱已起,虽没有编成全国性的会计录,但也编有地方性的《宣和两浙会计总录》和简略版的《国用须知》。高宗南渡后,虽偏安江南,还是很重视会计录的编制。高宗时编成《绍兴会计录》,此后孝宗有《乾道会计录》、光宗有《绍熙会计录》、宁宗有《庆元中外会计录》、理宗有《端平会计录》。两宋几乎每代都有编制“会计录”,可惜没有一部能留下来。幸有不少主持者,如欧阳修、苏辙等,为文学名家,从文学角度为我们保留了一些片段,如苏辙为《元佑会计录》做的总序、民赋序、收支序还保留在其文集里。

  明初编制“会计录”的具体情况不是很清楚,但嘉靖年间,户部尚书潘湟在编制本朝《会计录》时曾讲道:“国家财富国计总于户部,谨每岁终会计录进览。一曰岁收,一曰岁支,一曰岁储。总数会其略,散数注其详。大率一年以岁征为定额,……收支既明,岁储虚实自见,即为次年岁派实征通融节缩之计。”从这段话看,当时已经有了每年一编的制度。明代最著名的会计录是张居正主持国政时期编制的《万历会计录》,因为推行清丈土地和一条鞭法改革,使国家财政有了稳定的基础。《万历会计录》被完整保留至今。

  清朝入关之初,还继续使用《万历会计录》,并延续了编制会计录的传统。清代会计录中最完善的当属《光绪会计录》,这也是中国政府最后一次编制的会计录。由于此时西方预算制度已经介绍到中国,所以这次编制会计录,也引进了西方预算之法。其例言写道:“今日言理财者,莫不回仿行西法”。《光绪会计录》的编写方式和项目布局已与传统会计录不同,而是以西式簿记决算报告表的基本格式为模板,并附上了中、西收支项目的对比表。在戊戌变法中,明确提出“改革财政,编制国家预算”。光绪到宣统年间,从中央到地方都开始学习西方预算制度,编写“财政说明书”。1910年清政府正式颁布仿照西法编制的国家预算。

  “会计录”的启示

  “会计录”是古代中国特殊的预算形式,为节省开支、改善财政状况、维持国家收支稳定发挥了重要作用。著名经济史家梁方仲先生很早就指出了会计录具有国家预算的性质,晚清学人在介绍西方预算制度时也多用“会计录”指代,如薛福成在《庸庵随笔》里介绍法国预算,就是用的“法国会计录”。

  会计录的出现,虽是因为唐初编制预算成本太高而采用的基数法的简化措施,但是其能延续1000年,也有其合理性,这也是农业社会的超稳定结构决定的。会计录有许多不足,如缺乏法治的原则等等,这些在清末已经有了很多检讨,但稽考会计录编制的源流与演变,对我们今天的财政工作也有一些可资借鉴之处。

  一是其中反映的中长期预算的思想。

  会计录的编制,追求的是通过中长期预算,建立跨年度财政收支长期平衡稳定的机制。其编制方法都是在前期财政收支的基础上,按照量入为出的原则,对国家财源进行详细分析之后,对此后的财政收支作出的系统规划。《皇祐会计录》序中讲:“在昔冢宰制国用,必度岁之丰寡,谨出入之式法,以驭其用,至通三十年之率,以防不给,其裁节过杀,精密至慎,可知也矣。”《元祐会计录》序中讲“网罗一时出纳之计,首尾八十余年。本末相授,有司得以居今而知昔,参酌同异,因时施宜”。其中始终贯穿着维持财政收支长期稳定的思想。对于大的变动,也往往实地调查和历史数据相参照,作出长期的预测和先期安排。如北宋中期沿边开支浩大,欧阳修先后到河东、河北调研收支情况,寻求相对稳定的经费支出额。

  二是重视政府会计分析。

  会计录的编制,不仅是要对未来收支作出安排,而是要通过系统考核天下财物出入之数,分析比较财用出入之中存在的问题,达到理财制用的目的。宋高宗时的殿中侍御史张绚说:“国之财用,必得节制之法,节财之要,必资会计之书”。苏辙在《元祐会计录》序言中直指前朝封禅等预算外支出耗资巨大的弊端,国之用度多超出额度,今天再不加以补救,“岂不殆哉”。在会计分析中,不仅重视历史数据的比较分析,也注意各收支项目之间的比重分析,其四柱编制方法能清楚看到各项指标、各个项目的动态变化。每本会计录都有裁减浮费的举措,而且分析原因,提出精兵简政,裁制冗官,兴修水利,改铸货币等具体建议。可以说会计录也是一部政府综合财务报告,是国家治理的基础和重要支柱。正如当时统治者所讲,一卷在手,“如指诸掌”,“如镜之照”,“国计大纲,了然在目”。

  三是包含了预算公开的思想。

  会计录的编写还有一个很明确的目的,就是希望“刊刻成书,永为定额”,“刊刻成书,永为遵守”,“永为定规”,通过定额,以防止“吏胥舞文”与“豪强去籍”等诸多弊端。因为“每年一派,小民不知额数”,胥吏容易任意加重人民负担。会计录一直强调要“刊布天下”,通过规范和公开来防范弊端。明隆庆元年,户部尚书葛守礼就曾因河北、山东一带赋税征收存在问题,奏请颁布“国计簿式”于天下。

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