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[以下内容摘自《税收征纳管理》,如需阅读全文,请购买正版图书] |
第十章 税务稽查管理
税务稽查是指税务机关依法对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴税款义务及其他税法义务的情况进行检查和处理的全部活动。它是税收职能作用得以充分实现的一种手段，必然随着税收的发展而不断发展和完善。它分为日常稽查、专项稽查、专案稽查等。其基本任务是依照国家税收法律、法规查处税收违法行为，保障税收收入，维护税收秩序，促进依法纳税，保证依法纳税的实施。
第一节 税务稽查体系的构建
建立以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的新的税收征管模式，是当前我们税收工作的一项重要任务。普遍推行纳税申报和税务代理制度以后，税务机关的主要力量将转向日常的、重点的税务稽查。税务稽查是现代税收征管模式的重中之重”，是税收征管改革的重头戏，建立科学、严密、高效的新型税务稽查体系是现阶段税务工作迫切需要解决的问题。
所谓税务稽查体系是指税务稽查各要素相互结合而形成的整体系统，它是整个税收征管体系中的重要组成部分。
税务稽查活动是由税务稽查法规、制度、规程、稽查机构、稽查人员和稽查技术以及稽查监控等稽查要素构成的。税务稽查各要素并不是单个孤立的因素，它们之间存在着既相互独立又相互联系的内在关联性，这表现在：
(1)税务法规是整个税务稽查的基本法律依据，是以法的形式加以规定的基本稽查办法；税务稽查制度是税务稽查法规的具体化和必要补充；税务稽查规程是依照税务稽查法规和稽查制度进行稽查活动的工作程序。
(2)税务稽查机构则是贯彻实施税务稽查法规、制度、规程，开展稽查活动的指挥系统和组织保证。
(3)税务稽查人员是实施税务稽查的具体执行者、操作者。
(4)税务稽查技术是指实现税务稽查的具体方法和采用的管理手段。
(5)税务稽查监控是指整个税务稽查活动的内、外监控机制。它包括税务稽查对内、外监控信息系统、税务稽查工作考核制、稽查责任追究制、税务稽查配套体系、司法保障体系等。
这种互相联系、相互制约、互为补充的内在关系，决定了各要素在税务稽查运行中的地位和作用，即税务稽查机构和稽查人员是税务稽查运行的操作者和行为主体，属主体性要素，起着决定性的作用；税务稽查法规、制度、规程是税务稽查运行的依据，主体性要素必须依据它们来操作整个税务稽查系统，因此是中心性要素，起着核心作用；税务稽查方法与稽查手段是税务稽查运行的操作技术条件，是技术性要素，起着关键性作用；税务稽查监控乃是保持税务稽查运行方向的轨道不出偏差的补充手段，属完善性要素，起着维护性作用。
由此可见，用动态的观点认识税务稽查体系，它则是由税务稽查主体性要素运用技术性要素，依据中心性要素，辅之以完善性要素的税务稽查操作运行机制。
我国传统的税务稽查在税收征管中基本上处于辅助的、被动的地位，起着如同消防队应急扑火的作用，其体系不健全、不完备。它不能适应社会主义市场经济条件下的新税制，不适应税收分配关系比较复杂条件下的征管运行的需要。建立新型的税务稽查体系和强有力的稽查运行机制，是适应我国税收征管改革的需要，对于促进税收征管由驱动式”、保姆式”向自律式”方向转化，由经验型向科学型转化，对于堵塞税收漏洞、避免国家税收流失、打击偷逃骗抗税等违法行为，创造良好的税收征纳环境，提高税收征收效率等都具有重要的经济意义和政治意义。
评价一个税务稽查体系是否科学、严密、高效，必须用三个基本标准来衡量务稽查各要素是否实现了优化；其二，税务稽查各要素是否实现了最佳结合；其大化。只有同时达到这三条标准的才能视为科学、严密、高效的税务稽查体系。
首先，从税务稽查要素自身的质量水平和规范化程度来看，税务稽查体系是否科学、严密、高效，取决于构成税务稽查体系的要素是否适应一定的经济条件和税务管理的客观要求。税务稽查法规是否建立和完备，稽查制度是否健全，稽查规程是否规范，税务稽查机构是否高效，税务稽查人员是否优质，税务稽查技术是否先进，税务监控网络是否严密。倘若实现了上述要求，则可以说税务稽查要素实现了优化，其自身素质水平和规范化程度是较高的，这是科学、严密、高效税务稽查体系的基本条件。
其次，从税务稽查要素的结合状态来看，科学、严密、高效的税务稽查体系不仅要有优质高效的要素构成，而且要求实现各要素的优化组合，实现资源的最佳配置。各要素的结合状态如何是评价税务稽查体系是否科学的又一重要标志。所谓优化结构是指按照各要素在征管运行中的地位和相互间的内在联系建立起的相互配套、相互制约、相互促进的有序化的结合体系，形成了有利于有效防止偷、漏税，有效发挥税务稽查职能作用的运行机制。这种结合不是一个静态的板块式拼合，而是在税务稽查运行的各个环节的操作过程中实现的最佳动态结合，达到资源的最佳配置。
最后，从税务稽查的目的来看，新型税务稽查体系必须达到效益最大化。所谓税务稽查效益最大化，就是要以相对尽可能少的税务稽查费用获得尽可能多的、有效的税务稽查成果。衡量税务稽查效益，不能片面地、孤立地认为就是要减少税务稽查人员工资、薪金和奖金支出、办公必备用具设备支出，采取各种稽查办法、措施所支出的费用；或者片面地认为每年查补税款大效益就一定大，而是要从税务稽查费用与成果的对比来看，税务稽查工作是否最大限度地避免了国家税收的流失，震慑、打击了税收违法分子，是否改善了税收执法环境，是否促进了征收、管理的高效。在关于如何节约税务稽查费用方面，英国古典政治经济学的主要代表人物亚当·斯密认为，实现其最少征管费用原则的关键是消除在税收征管环节上的弊端。
针对我国税务稽查工作落后形势的现状，我们必须通过综合性配套改革，优化税务稽查要素质量，实现税务稽查要素的最佳结合，建立强有力的税务稽查运行机制，这是确立科学、严密、高效的新型税务稽查体系的一条正确途径。
一、必须建立和健全科学、严密的税务稽查法规、制度和规程
我们讲要依法治税”，在税务稽查方面，首要的就是要建立有关税务稽查的专门法规、制度和规程，做到有法可依”、有章可循”，然后要求严格执法、遵守有关制度和规程，加强司法工作。国家应在近期内制定颁布<<中华人民共和国税务稽查条例》及其实施细则，从法律法规上明确税务稽查的地位和作用，确定税务稽查的权力、义务、对象、范围、程序、类别、要求、时限、监督制约机制等。要进一步完善关联企业转让定价调整办法(如预约定价制)，制定防止资本弱化措施(包括安全港规则)，建立避税港税制以及电子商务等方面有效征管措施。虽然新式税收征管法》及其实施细则业已颁布实行，但是，受到立法层次和容量的局限，许多具体问题的处理，尚需通过国家税务主管部门制定具体制度、规程加以配套、完善方可操作。因此，当前乃至今后一段时间，国家税务主管部门应在总结长期税务稽查实践经验的基础上，按税务稽查法规的内容，适应被稽查对象客观条件和税务稽查客观要求，进一步建立和补充一些新的税务稽查制度，完善原有的行之有效的制度，制定操作性强的税务稽查工作规程，形成全国基本统一的严密完备的税务稽查制度、规
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