|
|
| | 首 页 | 关于我们 | 公开课程 | 企业内训 | 咨询服务 | 讲师介绍 | 工作机会 | 财务天地 | 联系我们 | |
《企业所得税法》立法中的背景、制度以及实施中存在的问题（第四十九期） [打 印]
刘剑文 世界税法协会主席、中国财税法学会副会长、北京大学法学院教授 刘尚希 财政部财政科学研究所副所长、博士生导师、教授 主持人： 施正文 中国政法大学民商经济法学院副教授 施正文：大家晚上好，今天我们在这里进行一次高峰对话，主题是刚刚通过的“《企业所得税法》立法中的背景、制度以及实施中存在的问题”。大家可能都已感觉到在3月16日立法机关通过两部重要法律，一部是《物权法》，一部是《企业所得税法》。从法律的角度，《物权法》是通过对物的归属和利用而产生的民事关系来进行调整的这样一部财产法，在此基础上，《企业所得税法》通过对物的利用而产生的收益进行分割而发生的分配关系进行调整的财产法。它们都是通过对两种关系的调整来保护人们的财产权，分别从不同的角度用不同的方法对财产加以保护。《物权法》是典型的私法意义上的财产法，《企业所得税法》是典型的公法意义上的财产法，那么这两部法律在全国人大会议上同时通过既有历史的巧合，更有法理上的必然。这样两部法律尤其对民商经济法学院的老师和同学们来说是更要掌握的两部法律。对于我们将来得以工作和生活是看家本领。我也注意到外面搞培训时也是同时培训《物权法》和《企业所得税法》。以上是我对备受瞩目的两部法律的联系进行了一些分析。 下面我首先介绍今天的嘉宾：世界税法协会主席、中国税法协会副会长、北大法学院刘剑文教授，财政部科学研究所副所长，教授、博士生导师刘尚希。 在这里我还想做一些分析，我认为，今天来的都是著名学者，一位是财税法学家一位是财税经济学家，都有很高职务，一位是主席会长，一位是司局级领导。最重要的一点，他们一直都在参与企业所得税的立法，并且对这部法律的出台都产生了很大的影响。大家知道刘剑文教授在全国人大审议《企业所得税法》的时候，给全国人大常委作过一次演讲。刘所长对法律的起草也是多次的参与，并且提出很多重要意见。 参加论坛的还有：民商经济法学院张苏彤教授，陈玲教授。下面开始进行对话，程序是先有请两位嘉宾做大约15—20分钟的主题演讲，展示观点；第二阶段是嘉宾间的交流辩论，大约一个多小时。最后的时间跟在座的各位进行一些交流。下面由刘剑文教授进行演讲。 刘剑文：谢谢施正文教授给我这样一个机会。我们处在一个法治的社会，我一个星期以前去日本，认识一个日本学者，他这样对我说：我们一般讲几个法律像刑法、民法、包括税法。刑法是穷人的法，因为它主要是对付太平的犯罪，对付犯罪分子。民法是富人的法律，像我们这次《物权法》的通过，讲怎么保护私人的财产。税法是超富人的法律，富人有钱，怎么把富人钱中的一部分由国家参与分配。他讲得有积极的意义。但我不完全赞同。但是税法在我们的生活中是极其重要的。我国通过的《企业所得税法》可以说国内国外都很关注，尤其是国外企业。分析我国《企业所得税法》的背景：94年以前我国是内、外有别的企业所得税法，在内资企业中，将所有制分为国有的、集体的和私营的。到94年改革，将内资企业合并了，就是一部法律叫《内资企业所得税法条例》。对外资企业叫做《外商投资和外国企业所得税法》，实行内外有别的两套企业所得税体制。这两套体制的实质是外资优惠多于内资，在适用法律上不一致。在税率上也不一致，虽然两个法律他们的税率都是33%，但是外资的优惠很多，据统计，外资的实际税率在15%左右，内资的优惠少一些，它实际的税负在25%左右。同为国民经济的细胞，内外资企业的巨大差异，他们在法定税率上一致，但是在优惠上不一致。第三个就是在费用扣除标准和办法上不一致，比如说内资企业的工资是计税工资扣除，2006年以前是人均扣除800，2006年以后是1600，而外资企业的工资是据实扣除，这样内外资企业在扣除项目上也不一样。第四，他们的优惠政策不一。我们国家对外资企业是一种普惠制的税收优惠，而且是以地区为主的税收优惠，内资企业的优惠很少。那么我们处在一个法治的时代，创建和谐社会，国家和纳税人利益不平衡，内资和外资利益不平衡。我们在2001年加入世贸组织，世贸组织的国民待遇和最惠国待遇在全世界呼吁内外资要统一。在这样的大背景下，需要统一企业所得税法。这样一部法律在1994年到现在，可以说经过了13年，这13年是极其艰辛的，在这期间它涉及到立法机关与行政机关的利益，行政与行政机关、中央与地方之间、纳税人和国家之间、纳税人和纳税人之间的利益，这样一部法律涉及到国家，涉及到企业，涉及到单位和各个地方的利益，那么这13年最终通过这个法律，我们感叹，这部法律的艰辛，公平来之不易。分析它是如何进行利益博弈的过程。 通过对《企业所得税法》的解读，究竟有哪些制度和理论创新呢？制度创新可以概括为：第一是以法人为标准的主体制度，强调企业为纳税主体。纳税主体分为居民纳税人和非居民纳税人，居民纳税人承担无限的纳税义务，它的境内外所得都要在中国纳税。大家都明白要把我们自己钱的一部分交给国家是多么的不愿意，我们强调，居民纳税人在境内外的所得都要纳税。非居民纳税人是指外国的法人在中国设立机构，而且它取得的境外收入跟境内机构是没有关联的这样一些纳税人。这次税法有一个突破。在我国非居民纳税人并不意味着它就是承担有限纳税义务，非居民纳税人在中国境内设立机构场所的，如果说它在境外取得收入与境内机构有关联的，就要在中国纳税。可以说这既是一个制度创新，也是一个理论上创新。第二个创新是具有竞争力的税率。我国现在的税率，基本税率是25%，中小企业微利企业20%，高新技术税率15%，这种税率在世界上100多个国家是较低的，有利于吸引外资，引进先进技术，增强竞争力。第三、科学规范的税法客体制度。《企业所得税法》对应税所得额作出了规定。过去，对于收入哪些课税，哪些不课税，没有做出规定。而现在做出了明确规定，第一次解决了什么是不课税收入，比如说财政拨款。也有人把不征税收入看作是征税客体的例外制度。我想这既是技术创新也是理论创新。第四个是国际化的税收抵免。说明了境外的缴税在什么情况下可以扣除，符合国际潮流。第五是体系化的反避税制度。税制涉及国家和纳税人关系。对于一个国家要追求税收收入的最大化，而对纳税人则追求税后利润的最大化，这样企业就想方设法少纳税，甚至在法律允许的范围内少纳税又不违法。一个制度的设计在有的国家合法，有的国家不合法。过去我国的《外商投资企业和外资企业法》只规定了一种反避税的方式就是转移定价税制的问题。针对外资企业高价进低价出，低近高出，减少利润少缴税。这次解决这个问题，在转让定价制度系统规定以外，强调预约定价问题，企业和关联企业可以约定价格确定方法和计价方法，经过税务机关认定，可以不予调整，这也是大制度上的一个小创新。对于企业未按正常交易，经税务调整后要收一定的利息，这个利息不是罚款也不是滞纳金，它究竟是行政制度还是民事制度值得研究。在反避税中，增加了避税港税制。企业到低税、无税地注册后到国内就成了外资企业，这时就要对其进行清理。资本弱化也是新增加的，还增加了一般条款规定企业未按照合理的方式缴税的可以由税务机关进行调整。第六是统一化的税收征管制度。第七本土化的信赖保护。过渡期问题是中国的一个创造，理论基础是信赖利益的保障。为减少法律实施中的冲突，设立了过渡期制度，有两种情况：定期低税率和定期减免税，对于低税率企业给与5年的过渡期，但这个企业仅限于《企业所得税法》公布之前的企业。对于享受两减三免的企业，过去未执行完的优惠继续执行。第八，以产业为导向的普适性优惠制度，对内外资企业均适用。 施正文：刚才刘剑文教授着重讲了我国企业所得税法的八个制度和理论创新，对我们是很有启发意义的。下面由刘尚希教授作主题发言。 刘尚希：大家好。刚才刘剑文教授讲得很好，很到位。我是搞经济学和公共政策的，很多要向施教授和刘教授学习。现在是法治社会，很多问题离不开法律，尤其是财税政策更离不开法律。两税合并是一件很大的事情，《企业所得税法》是一部公法，公法站在国家公共利益的角度出发，处理国家和纳税人之间的关系。征税面向很多的纳税人，内资企业作为一类纳税人外资企业作为一类纳税人，两税合并要处理好两者之间的利益调整。任何一部法律的诞生都会有很多争论。为什么会有争论呢？因为每个人想的不同，站的角度不同认识不同，利益也就不同。由于原因的多样性，产生了不同层面的争论。评价《企业所得税法》要从特定的历史背景考虑，理解立法的精神。原来我国的内外资所得税法律一个是法律一个是国务院条例，有其存在的合理性。78年开始我国以经济建设为中心，搞经济建设最重要的是资金，技术和管理经验。上世纪80—90年代，我国处于资金短缺、技术落后、管理不完善阶段即短缺经济时代。这时需要吸引外资、高新技术和管理经验，需要请人家来，但也要给人家一定的好处，税收优惠政策就是给他们的好处。现在我国外资企业和外资数量都很大，外资创造的工业增加值占全国的28%，税收比重占四分之一，发挥了积极的作用。所以当时设置不同的税制采取双轨制有其存在的合理性。 现在的情况发生变化了，经济增长方式和发展模式都产生了很大的变化。国家提出新理论，要以人为本，实现科学发展观。以人为本，首先要以国人为本。统筹发展，要统筹内资外资发展，区域发展，城乡发展以及经济和社会之间发展的不协调，要使其协调才能实现发展。发展的资源是有限的，我国现在建设需要大量的资源，需要利用世界的资源来发展中国经济，通过市场国际贸易来利用国际资源。改变高消耗的经济发展模式，转化经济增长方式实现节能降耗。税收政策是实现这种转变的一种手段。现在这部税法能得以出台，是积极争取的结果也是专家努力的结果，但是从大背景上讲是时代的必然，体现了历史的要求，今天的税法与我国现在的理念、政治目标及时代精神是相符合的，《企业所得税法》适应时代的要求产生，这不仅是博弈的结果，从宏观上看更是必然的。 税法出台，大的争论暂告一段落。但很多具体的实施细节还需要制定。回头看这部税法还有那些值得反思和总结的呢？ 我认为第一点就是部门协调的问题。在立法的过程中，政府部门的争论是最激烈的，以商务部为代表的一方与以财政部为代表的一方争论。部门之间的争论很大，这也是具有中国特色的问题。有的说是部门利益在支配，但这是一个需要研究的问题。部门争论的持续会导致行政效率的大大降低第二点是立法在出台的过程中社会参与度不够。内资企业基本上不参与，外资企业倒是很积极。内资企业则听之任之，无动于衷，没有太多的反应，这是一个奇怪的现象。第三点，不同的时代阶段法律背后的思维模式问题。现在的争论最大的焦点是担心外资跑了，这看起来是政策目标的选择方式，实际上是背后的思维模式问题。一味的追求吸引外资追求外资的数量和规模，在利用外资的过程中不知不觉地被外资利用了。如果从制度体制的大环境来考虑，长期下去，肯定是会走向反面的。 法律已经出台了，但值得总结反思的东西还很多，这样立法的水平和质量才能提高。实现立法由数量向质量的转变，总结和反思是必要的。 施正文：事实证明刘处长还是很一流的，我也注意到大家的热情回应。我听的时候也有些感受，这两部法律的出台很有戏剧性。物权法的功能在立法中优先保护国有财产，民法学界要同等保护。在《企业所得税法》出台的背后，外资享有超国民待遇。刚才刘所长对利益的博弈和部门之间的争论作了很好的分析。这样的问题不仅在企业所得税法立法的过程中存在，实际上我国现在的立法大都以部门立法为主，特别是经济行政方面的立法，甚至在刑法和民商立法方面。这样的立法状况确实是影响到中国立法的质量，影响到法的正义性。就这个问题，特别是刘剑文老师，他多次参与过国家的立法，比如《个人所得税法》的听证会、《企业所得税法》的制定以及在全国人大常委会的这个讲座，还有财政部的多次立法活动。就我国立法的民主性和透明性来说，怎么解决这个问题，比如刚才讲的没有纳税人的参与。那么刘老师，从立法体例立法程序上您怎么看这个问题？ 刘剑文：刚才提到说《物权法》和《企业所得税法》有很多共同的地方，其实当时《物权法》里面我觉得是这样，对龚献田教授的做法要有一个客观的评价，没有龚教授的做法，我想也不会有今天《物权法》的这么一个地位。《物权法》经过中央政治局两次讨论，《企业所得税法》是一次经过中央政治局讨论，一次经过中央政治局常委讨论。《物权法》涉及一个要不要坚持社会主义方向，这是一个讨论的热点问题。《企业所得税法》涉及的一个问题是中国还要不要改革开放的问题。现在如果有一个人说：中国现在要统一企业所得税法中国就不是改革开放的话，《企业所得税法》的地位会提的更高。这两部法律的共同点是都是涉及到财产的法律，《物权法》是对物的归属和利用的积极意义上保护财产的财产法，《企业所得税法》通过限制任意征税这个角度来保护企业财产的法律。从这个方面讲，这两部法律有共同的东西。那么，还有一点就是我们也知道《物权法》经过七读七次审议。我们所讲的企业所得税法它的争议很大，刚才刘尚希所长分析的很多问题我很赞同，其实在这里面还有一个争议就是地方的声音。除了商务部和财政部以及税务总局这种不同的声音以外，还有一个地方的声音。你看发达地区是多么的一致，认为这个法不要现在出台，如果说越迟缓越好，拖的越久越好。特别是广东和上海，另外呢像西部一些地方认为这部法律也不要出台，我们讲中国现在东部和西部的矛盾这种差距很大，这样一部法律从某种意义上对东部和西部而言我觉得对西部更有利。虽然西部也有反对意见，但西部的反对声音也不是很大。所以这是法律需要考虑的一个问题。比如在这部法里有一个汇总纳税的问题，汇总纳税涉及到我们所讲的一个总部经济，企业在很多地方设立分支机构，其收入要汇总到总部来纳税，那么这肯定有利于一些发达的地区比如北京上海。在去年12月的全国人大常委会提交3月份的全国人大审议的时候，当时由财政部和全国人大到下面巡回演讲，这个在中国的立法史上也不多见。像《物权法》和《企业所得税法》都是由中央到省人大去讲企业所得税法的问题和物权法的问题。这其中，安徽就算了一笔帐，安徽省委书记说，如果现在汇总总部经济的话，安徽每年的财政收入至少要少7000万，因为很多大的企业都不在安徽，所以这也是我们所讲的一个博弈，一个利益博弈的问题。所以，这是我们值得深思的问题。 这样一部法律出来后，我也在想，我们究竟有哪些地方不到位，其实我们想说，社会主义市场经济法律体系，在2010年要建立起来，这里面我想有很大的一块的缺口，尤其缺位的是财税方面的法律。财税法不是一部两部法律，是一系列至少有二十部法律，我们说和谐社会的一个突破口是税收法治，在政府和纳税人之间建立一种平等的纳税关系。可是我们这个方面的法律少之又少。现在全国人大常委会准备委托我来起草下一届全国人大及常委会的一个财税立法的规划。那么我们就可以把下一个五年从2008年到2011年的十一届全国人大应该制定哪些财税法律我们就可以写进去。财税立法涉及到方方面面的立法，那么通过起来是相当相当困难。 刚才正文教授提到一个问题，我们现在立法的一个民主性的问题。那么现在我们的一个个人所得税的申报，大家的看法也不一。我想随着纳税人申报意识的加强，另外的权利意识也在加强，他在考虑这个税是怎么用的，政府是怎么使用的，怎么让我们有更多的发言呢？我想这就是所说的税收立法、财税立法民主性之人权。没有纳税人的权利哪来政府的权利呢？虽然我国现在出台财税方面的立法很难，从2005年的个人所得税法的听证会议可以得到一些经验。那么我们这次的《企业所得税法》我想也是一个立法经验的总结。 那么如何打破部门立法这样一个问题，部门立法难免不带有部门的利益，财税方面的法律跟其他法律还不一样，它的专业性很强，技术性很强，又很复杂。这种法律如果没有财税部门的参与要制定起来很难，大家也都听说我们现在没有真正的税收法律，因为我们大量的是行政法规，社会也一再呼吁说要把财税方面的法规不失时机地上升为法律。全国人大常委会也一再研究，怎么把这个权力收回去。因为在1983、84年由全国人大受权给国务院制定有关的工商税制的条例。授权之后，这个权力怎么收回去？现在我们要分析在1983年1984年那时候的一个背景，就是说任何一个制度、措施的出台都不能脱离当时的背景。1983年1984年，第一步利改税、第二步利改税，国有企业从过去上缴利润改为现在上缴税收，当时全国人大常委会不授权也得授权，是不得已而为之。我们讲财税立法有民主性，在个人所得税中有专门的体现，在企业所得税立法中也有体现，这也就是说在我们这部法律出台后，我们在立法方面还有哪些经验和教训？比如说他听取了中央32个部委的意见，听取了很多内资企业和外资企业的意见，在这个过程中有很多学者参与了这个中间的立法，发表了很多的声音。但是如果说在税收立法方面要体现民主，在起草方面有两条路可以走：一个路是委托学者来起草，就向我们北京市政府提出要搞中立机关的事情。但是学者中也可能由于限于知识结构的问题，有关税务运转的问题总没有税务机关财政机关那么熟吧？有些法律是可以由学者起草的，比如说我们所讲的《税收基本法》，委托给我们专家进行起草。比如《财政转移支付法》，这也是全国人大常委会委托专家起草的。但是如果说现在税收财政方面的立法全部交给专家学者起草，那么我认为专家学者也难以承担。因此在这次立法中，我们在总结经验，加快税收立法的步伐，总结一个经验，是由财政部和税务总局来牵头起草，列入全国人大及常委会的立法规划，这个步伐会加速的更快。下一步像增值税就可能采取这条路。如果说现在这个法案要由全国人大的一个部门来起草的话，我想很难力量也有限。《物权法》是由全国人大常委会法工委来起草的，《企业所得税法》是由国务院来主导起草，具体由财政部和国家税务总局来实施的。这里的经验是可以总结的。全国人大列一个计划，说某一个法律应该在两年之内出来，设立一个起草班子，这样的速度就会很快。同时在这个过程中，怎么来更多的征求民主的意见，这也是很重要的。现在我讲一个例子，过去有关财税方面的法律要出台，要听取专家的意见，往往是在前两三天打一个电话给某某专家某某教授，说：某某教授我们在某个时间某个地方，就某个法案进行审议，请你提出意见。这个草案是事先不给你的，去了之后给你一个草案，叫你提意见，意见提完后，告诉你说教授请你把草案留下。在这么短的时间你说专家能提什么意见。这就有一种流于形式的感觉。但是最近，我看有一些改进，3月28号我参加国家税务总局一个关于个人所得税纳税申报的会议。现在有一个问题，对于那些不申报的，申报不实的怎么处罚？他们准备出一个通知：关于个人所得税自行申报适用税收征管法进行处罚。提前几天给我们打电话，把电子版发给我们。所以我们看到现在民主的意识正在改变。因为他以前认为有关财政方面的立法很多都是保密的。比如我们举一个例子：设计企业所得税的多少，数字要经过论证，财政部也好税务总局也好全国人大也好，你事先把稿子给我们看看，才能提出一些有建设性的意见。民主是个好东西，但是一旦真给我们民主的时候，我们是不是真正的能够利用好这个民主。民主在中国的建立是一个过程，也是非常艰难的。 我曾在很多场合讲过：在整个我们财税法里面，今年，我们的个人所得税的自行申报问题，说现在有150万人申报，原来预计是600万，今天下午中央电视台打电话给我说要采访，让我谈谈个人所得税申报的背景分析，为什么从当时的零申报到现在150万人，这是大家很关注的一个问题。再加上现在我们一个企业所得税法，大家也很关注。最近很多地方，包括上海、深圳这些经济前沿地区打电话要我去跟他们讲，而且要讲对外资的影响，而且是大部分外资企业参加的。这我们也感觉这是一个很好的机会。还有一个《税收征管法》实施15周年，所以这几个法律聚在一起就产生了一些共鸣，我想这种合力的形成大家更需要的是一种民主。我也一直讲，如果在我们的法律里面，在财税法里面，如果出台一部增值税法，那个时候整个社会对财税立法的关注性就会更大。好，谢谢大家！ 施正文：刚才我在刘老师的分析中，注意到他提到一个问题：这次税法通过之后，企业的分支机构实行汇总纳税，这是一个新问题，是一个纳税方式的转变。那么我们分析一下，为什么会有这样一个变化。刚才也讲了，这样一种汇总纳税方式的转变对税收收入在中央和地方之间以及不同地区之间会有一个很大的重新分配。从实际情况看，地方有更多的税收收入会转移给中央，目前我国的财政体制是不匹配，中央大概要拿整个财政收入的60%，地方是40%，但是地方的公共服务主要由地方提供，这样大概又是一个相反的比例。这样就存在一个财政资金来回转移的过程，这个会带来很多问题。《企业所得税法》的这样一个变化涉及到税法制度，更多的是一个财政公共体制的问题。如果我们再进一步分析，它实际上涉及到一个税权在中央和地方分配的问题，更涉及到深层的中央和地方的关系问题。这是一个分权的问题，是一个财政分权更大的是一个在中央和地方分权的问题。那么这也是我们整个法律界和学界关注的问题。那么这也更多的牵涉到刘尚希所长研究的领域，下面我们来听听他的高见。 刘尚希：首先我想要提一个问题，为什么当时规定这个汇总纳税呢？是基于很多考虑，比如征管的便利性，征管的效率还是国际惯例，为什么呢?反正这个原因我不是很清楚，这是我不太明白的地方。但是这样一来确实导致很多横向之间的矛盾，尤其是财政上。比如我们到新疆去调研的时候，新疆对这个问题的反应更加强烈，它也吸引一批外资，上海一家公司到新疆设了一家分公司，新疆的番茄非常好，在当地加工肯定省成本赚钱多，这样就设了那样一个分公司，加工出来的东西全部销到内地来。按照这种汇总纳税呢，它的总部在上海，这样呢钱就全交到上海去了，新疆得不到多少财政收入，他们对这个的意见特别大，问能不能调整一下？这个东西是法律规定的，怎么调整？这是一个很大的问题。我知道国家税务总局在研究这个税源的地区之间的转移。对财政体制的影响，与政府之间的财政关系的影响怎么来调整?这恐怕是一个大的难题。这个法律条文相对来说好写，企业所得税法也没多少字，但是这个背后要工作的东西太多了，错综复杂的利益关系考虑不周，会引起利益格局的失衡。像这种资源地区，它的矛盾特别明显。加工地区相对来说经济是比较发达的，很多公司总部都在那，像北京广东这些地区，把总部设在本地，在各地设立分支机构，收入汇总到本部，没有污染，多省事啊！那么这就是汇总纳税带来的问题。当时法律上做这么一个规定，到底是为什么？这恐怕是要讨论的。像横向的这个利益分配的问题，非常多。利益发展不平衡，这是一个很大的问题。 政府的体制要有规范，规范的意思就是一刀切，很多学者也提出规范就是一样的，这就有问题了。你想我们这个财政体制—分税制。各个地区，发达地区也好，不发达地区也好，税种都是一样的，中央税都是一样的。有的地方没钱纳税，有些地区则富的流油。这种情况下需要中央政府来调控进行平衡。所以中国很多制度的问题包括法律的问题都与这个有关，这就涉及我们的一个思维。我们现在考虑立法、财政政策，有意无意的也有这么一种思维，就是同质的思维。所以有人说这个法律这个制度就是规范化就是一刀切，那么另外一方面原则下也要体现灵活性，在具体操作上分类指导。这也是一个矛盾啊，那这怎么解决？你又要一刀切又要分类指导，我看根本的解决办法，就是在思维和制度里放弃这种同质的角色，在这里也要体现这种差距和差异，恐怕只有这样才能解决这个问题，要不然非常难。你看这种分类指导的这种做法到处流行，也就是说我们这种规范化统一的制度，在这种情况下所引发出来的一系列矛盾和问题。 还有中西部发展的这种不平衡，发达地区对两税合并也有不同意见。为什么呢？实际上看起来没有什么不一样，吸引外资，经济增长快，我们以这为导向，形成这样一种思维：吸引大的跨国公司，我的政绩有多大啊？西部地区也有意见，你东部地区享有优惠措施，经济发展起来了。现在我们要发展了，政策又调整了，这太不平等了。这就是以经济增长以GDP为导向的这么一种思维。但是想想，这是企业做的吗？不是，都是政府。不是商务部财政部，都是地方政府，所以还是一样，回过头来还是政府的导向政府的思维，所以老百姓作为企业作为纳税人它表达的机会是很少的。都是部门在说话，一个是部门之间争，在一个就是地方之间争，条块分割之间的矛盾到现在都还没有解决，阻碍了社会化大生产，计划经济条件下很多这样的例子，两个企业相连的，一个企业生产铜，另一个企业需要铜，生产铜的这个企业不能把铜卖给需要铜的这个企业，这样的例子很多，这都是条块分割造成的。现在我们的部门立法也存在一个部门分割的问题，条块分割就有这样一个问题，影响到立法质量的问题。有的立法可以交给学者起草，最终还是得回到这个部门来。法律公布后全部放到网上讨论，比如《就业促进法》，这个法律在网上公布后，两天就收到了几千条意见。那么这样的话立法的民主性体现的也很充分。如果发个文字稿，发到各个部门，开座谈会，这个成本很大。而这只是咨询一部分人，都很有针对性，代表不够广泛，很多意见讨论的不是很充分。所以这个立法过程中的民主还需要进一步加强。这样一部法律要体现老百姓的意见，大家的意志就是公共意志，大家服气了，这个法律制定起来才好操作，不然人民都不相信它，人民都不相信法律。要让人民相信法律，考虑问题首先是从法律的角度，税收方面的法律涉及很多老百姓的切身利益，像刚才谈到的个人所得税的申报，你让老百姓缴税可以说，老百姓问你拿那钱都干什么去了，回答不清楚的话，老百姓说，我问什么要申报啊？我交那么多税，万一被谁贪污了呢？在这种情况下，老百姓对政府是心存疑虑的，这还涉及到很多整个社会的公平正义的问题。这些问题都要解决好，这些问题解决不好，老百姓享受不到改革发展的成果，正义缺失，在这种社会条件下，你怎么使法律得到实施？所以法律也要有一定的社会基础，一个社会没有良好的社会基础和社会结构，法律是变不成什么好的法律的，即使一部良法也难以执行。所以这个社会规范的基础很重要，这实际上变成了另外一个更广泛的话题了。所以法律问题看起来只是一点，我们关注的好像是一点，但实际上是一片。 施正文：刘所长刚才对这个问题谈得已经很清楚了，实际上，我刚才问他的这个问题是我前两天在讲课的时候，我说以后分支机构纳税就不像现在这样了，现在我国企业纳税实行的是独立核算，分支机构可以作为独立的纳税主体就近进行纳税，我讲完之后，东北药监局的一个同志跟我说，你这样以后像北京广东这些企业的分支机构如果设在当地，当地政府就会把它整死，我需要你保护你是为了获得税收收入，当你不能提供的时候一定要把你赶走。我说如果变成子公司可以啊，这不就变成独立法人了吗，可以在当地纳税了。他说对，那我就一定让这个分支机构让它注册成子公司，否则我们就让它走。我说国务院还有一个规定，母子公司之间，独立的法人之间可以实行合并纳税，合并纳税跟汇总纳税又有一定的区别，他说如果真是这样的话，你们专家得反映反映，解决这个问题，否则我们把它赶走。 那么我们看这样一个立法，如果从税收收入的转移来看，应该说是发达地区是个赢家。但是我们必须明白，汇总纳税和合并纳税是国际通行的一个做法。我认为有两个原因：1、我们现在的企业所得税法是以法人作为纳税人，依法人为纳税人，分支机构不是独立的法人，这是法人作为纳税主体的一个要求，考虑的是成员企业之间的盈利、利润和亏损是可以相互冲抵的，按照整体的一个利润进行纳税，这样对于纳税人的税负是降低的，是对纳税人权利的保护。子公司由集团公司进行合并纳税，这是有一定严格条件的，所以国务院规定了一个条例，不是所有的子公司之间都是这样的。 今天我特别想在两位教授之间找出它们的不同点，我刚开始的时候我也介绍了他们有很多共同的地方。我刚才特别注意到，就是刘所长刚才所讲的，现在《企业所得税法》正在起草实施条例，刘所长对这个条例作出了很高的评价，他说没有一个具体的实施细则，我们这个《企业所得税法》根本就没有办法实施。所以我们可能更多的要关注细则。但我没有这么振奋，我感到很失望。我们说税收要遵循一个法定原则，有关税收构成要件就是影响到纳税义务的这些都应该在法律上作出明确的规定，所以我们的《企业所得税法》应当对涉及到的制度作出相关的规定，或者说我们现在就等着从明年1月1日起等着执行这部法律。而现在我们还在等着这个实施细则，没有实施细则，我们这个法律就是一个宣言、一个口号，是个摆设。所以这是税收立法的一个最大的悲哀。表面上是法律但背后操纵它的还是法规、规章。不知道大家有没有仔细的看这个法，我发现这部法里面有很多授权性规范，它授权国务院甚至对资产的税务处理就是涉及到税基这一块，直接授权财政部和国家税务总局来制订，我不知道大家在其他的法律中有没有发现在法律的层面直接向国务院部委授权，这直接关系到税基，这是对纳税义务非常大的一个要件。很多税收优惠直接授权国务院来规定，所以我认为它严重的背离了税收法定主义。我不知道刘剑文教授对这个问题有没有什么看法？ 刘剑文：这部法律的出台确实很不容易，这部法律一共有60条，《外商投资和外资企业所得税法》一共有30条，《企业所得税条肥?0条。那么这个法律有一个特点我们注意到，就像施正文教授所讲的授权性规范特别多，多到什么程度呢？这么多的授权性规范有一个大背景，就是有很多问题它是没办法一次解决的，如果说要坚持一个非常确定的规范的话，有可能今年的这个法律就通过不了。所以就是在这种利益的选择上，这部法律规定了很多授权规范。那么这么多的授权规范就引起我们对税收法定主义的一个思考。 我们一般讲税收法定主义包括要素法定、要素确定，程序合法。又如日本的北野弘久教授所讲的传统的税收法定在形式上对行政权的限制，那么从对形式上的限制转为对立法的限制，如果说立法机关滥用立法权力，我们给了它很多授权规范，那么是不是说立法机关滥用权力呢？这么多授权规范是不是符合立法法关于授权立法的规定？这都是可以考虑的。在北野弘久所讲的第三个阶段对立法权的限制转为以保护纳税人权利为中心，这就是第三个阶段。那么税收法定主义是一种严的感觉还是一种松的感觉？也就是说是不是税收法定主义也包括行政法规，是否以行政法规对税收法定主义做一个扩大的解释，学界的看法也不完全一样。那么严格意义上税收法定主义是强调法律，按照现在意义上的税收法定主义要不要包括行政法规，我想这个问题我们是可以讨论的，或者说可以研究的。在我们的这个法律里面可以看到很多很多的授权，这里面就有一个问题，就是很多问题暂时解决不了的，最后这个矛盾的球还是踢到了财政部。法律在实施中遇到问题才能解决，就像我们刚才所讲的汇总纳税的问题，最终为什么要汇总纳税，除了一个法人所得税这个原因以外，是不是还可以考虑汇总纳税里面有没有一个避税的问题，转移定价的问题，这些问题会引起我们很多的思考。这就是一个我们所说的收入权划分的问题，但是我觉得到底要不要汇总纳税也不是说很多问题解决不了，在汇总纳税之后，在中央和地方的所得税的划分上、在地方与地方的所得税的划分上我们要不要有新的制度，这是很重要的。 如果说很多授权规范比如说关于税收优惠政策的问题，三月份审议的时候对于哪些要给与税收优惠政策是写的很清楚的，当时有些人大代表说，你不要写这么具体，为什么？你比如说我们现在给码头、机场税收优惠，可是过几年不需要这方面的，再修改法律不是很麻烦吗？如果把这条授权，可以根据形势的发展随时修改，这也是给国务院很多授权的一个原因。在我们的人大代表里面，过去特别强调政治素质，对于业务方面的素质呢要求不是很高，这就是我们说的理论上的民主有余，实质上的民主不够。税法这种专业性很强的，他们是解决不了的，但我们也要看到一个发展的方向，全国人大常委会常委的素质却是在逐年的提高，如果一个法律是给以全国人大常委会来通过的话，不是全国人大，那么在强调税收法定方面肯定要比全国人大要强。在2005年《个人所得税法》修改的时候，修改了两条，一条是费用扣除标准的提高，一个是自行申报的问题。关于费用扣除标准的提高，当时最初的版本，国务院提交给全国人大常委会的是说以后由于物价的变动，费用扣除标准由国人自己决定，变动就很大了。如果交给全国人大的话至少要经过几审几读，这也遵循了一定的程序。因为有关财税的立法首先要交全国人大常委会财经委员会审议，财经委员会审议后再交给全国人大常委会。全国人大审议后认为需要交给全国人大的再交给全国人大。全国人大常委会在审议的时候，说这个费用扣除标准涉及税收的基本要素，那么按照税收法定的要求不能给你，这样国务院法制办拿回去很快就改了。说费用扣除标准以后都由全国人大决定，国务院没有这个权力。我说的是全国人大常委会常委的素质肯定是高于全国人大代表的，所以这就是为什么授权规范这么多的原因。一个是因为很多利益在现在没有办法把它理清楚。在没有理清的情况下，首先要让法律不空，这是首先要做的。还有问题解决不了的，再用授权规范的方法去细化。现在我们说强调税收法定主义还是强调法律，在行政法规中有一些条例，是不是背离了我们税收法定的要求，这些问题都值得思考。我们有法律也有条例，可以看看1994年流转税里的增值税实施条例，消费税条例，营业税条例，最后被税务总局改的面目全非了，税务总局的一些办法充其量只是规章，我们现在没有一种救济的途径，下位法与上位法冲突，下位法无效。所以这个行政法规，实施条例能够跟法律保持一致，是一个可以解决的问题。总体来说现在有总比没有好。在实施中发现的问题是可以修改的，不像我们一个法律要经过几审，现在财税方面的法律一个惯例几乎都是由国务院提出草案的。国务院提出草案国务院首先要通过，但是国务院意见不一，没办法提交上去，最后很晚才交上去。税收法定主义与授权立法的这么一个问题是需要思考的，我们有很多法律的出台要不要反映中国的一个现实，这个在法律上我们也要有一些有意义的研究。最后我们出台的这个法律和实施条例有利于国家的发展。 施正文：我也同意刘老师这样的一个符合和谐社会理念的观点。在税法的构成要件里面，最具有变动性的最具有情势合理的一个因素就是税收优惠，税收优惠是税法里的一个例外要件或特殊要件。对基本构成要件是稳定的，可以由法律作长期的规定。要解决立法的稳定性与变动性的关系，首先是如何看待税收优惠的问题。长期以来我们国家把税收优惠看成一个非常重要的税收宏观调控手段，长期以来也过分的看重了税收的调节功能。但现在的税收优惠由区域向产业转变，那么将来会不会有很多假高新技术产业、假环保企业，这些企业怎么认定，这是非常困难的。将来在我们的法律里仍然会存在大量的这种税收优惠，这样就存在一种税收筹划的问题，那么，这个问题要从根本上解决，首先要解决如何看待税收的功能。只有正确理解税收的效率性、公平性，税收的中性与调节性，才能更好的发挥税收的功能，便于法律的调整。在这方面经济学的研究可能对于法学有很大的借鉴意义。下面，刘所长是不是解读一下这个问题。 刘尚希：实际上，对于同一个问题会有不同的解读，看你怎么想这个问题。税法在目前的大环境下确实要体现公平。市场经济的基本要求是税收公平的环境。但是要引导资源的流向，必须实施不同的税收政策，鼓励资源流向更有效率的地方。 但是税收功能首先是组织收入。不能完全将税收理解为调控手段，不能将这个方面放在第一位。过去有一个教训，将税收简单理解为工具，想到什么马上将税收作为工具去用。现在这种观念也没有完全改变，利息税的开征就是因为这样一种观念。利息税的征收违反了当初开征的初衷。过去说开征利息税是为了扩大内需，现在他没有起到这个作用，所以这个利息税就应该取消。那么这个利息税到底要不要取消先不说，就是它这个逻辑、这个思考方式就有问题，这是纯粹的从宏观调控的角度去理解，这样的话还立什么法啊？全部搞成行政条例就完了，改起来方便，废除也方便。其实对税收理解的本身就关系到税收立法质量的问题。我们长期以来将税收作为宏观调控的手段来用，实质上就是混淆了税收的功能。就像刚才施正文教授所讲的，税收到底是什么啊？它第一位的功能到底是什么呢？我认为第一位的功能就是组织收入，在这个功能上税收并未被扭曲，始终保持了中性。调节功能是派生功能，派生功能不能居于本来的功能之上。如果把调节功能放在了首位，那么所有的税收立法都将会造成扭曲，这个是非常重要的，否则法律条文越完善就越扭曲。 那么在这种情况下，怎么扭转大家对于税收功能的认识呢？在理论上搞清税收到底是什么，这是很重要的。分析的话我觉得有两个原因：一个是认识上的原因。大家对税收功能的认识是有分歧的，大家的知识结构不一样，经历不同，看问题的角度也就不一样，所以认识上有分歧。还有一个就是利益上的分歧。现实社会中，我们在立法过程中这两种分歧都有，但主要是存在利益的分歧。这种分歧是没有办法去解决的。利益是多元化的，在市场经济条件下，大家都站在自己的利益立场上去说话，没有办法去抹平，所以我们就要尽量减少认识上的分歧，在利益上去找平衡。那么认识上的分歧就涉及到刚才对于税的认识，对税收功能的认识。就现在的税收优惠政策而言，在实施过程中如果说超越了这种税收公平的竞争环境，税法即使这样立了，在实际操作过程中也会扭曲。这就要考虑立法的精神。立法首先是一个公平竞争的问题。《企业所得税法》的一个基本的论点就是公平的税收环境，其他的都要附随于这个。所以税法不在于条文的粗与细，条文是其次。我国是条文法国家，对条文的解读带有不确定性，这个问题值得作为一个专门的问题来进行研究。法律要搞得太繁琐了，就会有这个问题，繁琐起来一般人看不懂。会计准则里面有一条：内容重于形式，所以关键是看法律的内容和精神是什么。 税收法定主义实际上也是这样，从精神、内容和形式的角度去理解所得出的结论是不同的。条文有一个框架，在实施法律的过程中只要不违背这个立法的精神就可以了。如果条文规定的很细，但是做不到这一点，或者想方设法的去曲解它甚至从另外的角度去寻求自己的利益，把税收当作手里的一个工具去随意的加以运用，在这种情况下，税收的基本立法精神得不到实施，公平性原则也有可能遭到破坏。 施正文：刘所长刚才讲到一个实质重于形式的问题。刘教授刚才也讲了新税法构建了一个体系化的反避税制度，我对这个问题到有一个疑惑。新税法第六章章名叫作“特别纳税调整”，而不叫“反避税”，但里面的内容就是要加大反避税的力度，内容的变化有：一个是在传统的转移定价里面加入了一些新的内容，比如说规定了税务机关可以进行合并纳税的调整。现在应纳税额的确定由两种方法，以纳税人自行申报为主，在特定情况下由税务机关核定纳税，后者的自由裁量权很大。现在新增加的内容是如果关联方不提供给税务机关相关资料，税务机关有权核定应纳税数额，不是传统转移定价的规制即就一个“调整”的内容，调整的含义是什么呢？指纳税人先报，报完了之后税务机关对其有个调整。这两种情况是不同的。另一个变化是在税法上直接对避税地做了规定、对资本弱化的规制以及确立了一般反避税条款。一般反避税条款就是我们所讲的实质课税原则。这里就有一个疑问：在目前中国的税收法定主义应该说还没有完全建立，在这样的前提下，又赋予税务机关这么大的裁量权，这就有可能对纳税人权利造成侵害以及与税收法定原则的冲突。我们也可以这样看：目前我国的税收法定主义尚未建立，税务机关的依法征税也没有真正建立起来。这样就有一个突出的问题：税务机关工作人员主要的专业背景不是学法律的而是学财经的，税法的基本原理、基本知识是不具备的。在这种情况下，还给他们这么大的授权，怎么保证税务人员的执法公正问题呢？ 不知道两位教授是怎么看对这个问题的？ 刘剑文：大家应该看到了，《企业所得税法》跟很多法律是不一样的。其他法律第一条通常有一个立法宗旨问题，而这部法律没有立法宗旨。那么这个法究竟是要保证国家多收税呢还是保护纳税人的利益，在这里是不清楚的。立法依据是什么，立法宗旨是什么在这里是没有的，开头就是关于纳税主体的问题。那么对这个立法的精神我们从哪个方面去解读它呢？如果有立法宗旨的条文，可以从立法宗旨来解读整个法律的立法精神。这是我讲的第一个问题。第二个是关于为什么第六章叫“特别纳税调整”问题。因为没有哪个国家在法律中直接规定“反避税”的概念，这是考虑国际上的一个做法。另外，在文字上也深思考了一下，现在叫反避税的话给外国人的感觉是专门针对他们的。其实整个制度就是反避税的制度，主体针对的既有国内企业也有国外企业。 另外我们在这里强调实质课税的问题。我们国家没有建立税收法定主义的这种看法我不完全同意。宪法第56条规定：中华人民共和国公民有依法纳税的义务。这究竟是不是一个关于税收法定主义的宪法解读？现在的看法不一。第二个就税法而言已经颁布了好几部法律比如《个人所得税法》、《企业所得税法》、《税收征管法》，其实是有法律规定的，实际上已经建立了税收法定主义，只不过是没有完全推进税收法定主义。至于实质课税我认为还是在于对税法的理解。什么是税法？现在有三种看法：一种认为国家是征税之法。在实质征税里面没有限制是考虑国家征税，要保证国家的财政收入。第二种观点认为税法是纳税人权利保护之法。我认为税法是利益协调之法，既要考虑国家利益又要考虑纳税人利益。还有就是一个第三人利益的问题。我们过去对于第三人利益考虑的不够，所以反避税除关联方要提供相关资料以外，还有第三方、相关方也要提供资料，这个条件是对第三方很苛刻的。但是我们在这里并没有提到，而且原来还规定：在避税过程中，税务机关有权利处罚、征收滞纳金，这在立法的过程中是要坚决反对的。税务机关的权利很大，但一般反避税条款中按照一个实质课税的原则，对其权力的限制有限。对于权力的限制就要看看实施条例中会不会有了。 第二个应该看到实质课税原则在法律里面的体现。在理论上谈实质课税原则，但在有关法案里面并没有实质课税条款，所以以后要研究的就很多了。就实质课税原则和税收法定原则学者们以后研究的地方很多。 刘尚希：税法漏洞越多，做文章的地方越多。我觉得对于税收征管部门的约束，法律条文是一个方面，但真正约束它的不是法律本身，而是通过操作过程的透明，由人民进行监督。有些东西并没有法律条文，但是你这么做是不是合理，老百姓说的一句话：公正自在人心。所以关键是透明。税收征管机关的做法，征管程序如果彻底透明了，这些问题就都好解决了。像我们现实生活中存在很多腐败现象，国务院发布的条例、规定什么的很多，但是具体作的时候还是暗箱操作。阳光之下自然没有腐败，操作的过程本身就不敢有什么猫腻了，自由裁量权自然就缩小了，众目睽睽之下行为自然得到了矫正。如果是不透明的话，法律条文不论多少，总能找到漏洞，而且从内部解决问题总有办法逃避，很多法律条文的约束就软化了。所以我觉得最关键的问题不在于自由裁量权大小的问题，而是自由裁量权在使用的时候是否是透明的，如果是透明的，那么很多问题自然就消除了。这是我的一点看法。 刘剑文：另外我再补充一点。刚刚讲了第47条实质课税的问题，它本身是法律的规定，这也是税收法定主义的一种体现，这是其一。其二，我觉得它还体现税收公平的问题。这样的一些行为如果不予课税的话，对于依法纳税的人就是不公平的。所以我认为这既是税收法定主义的一种表现又是税收公平的一种体现。 施正文：应该说它是实质公平与形式公平之间的一种对立关系，我不同意它是我们一般意义上讲的狭义的税收法定主义，显然是对税收法定主义的一个背离。当然这还是可以继续研究的。虽然在国际上对这个原则的运用好比较少，但在国内税务机关比如就税收筹划问题已经运用过这个原则了，虽然法律中没有明确规定它，他们也在实际运用这个实质重于形式的原则。如果税务局要真的大量行使这样一个权力，税收争议就会大量的发生。 刘尚希：在这里我补充一点。你即使给他很大权力，在跨国公司反避税方面的征管力度是非常薄弱的，一个是人力不够，另外一个再加上地方政府的干预，这是一个问题。 施正文：应该说两位教授的对话非常激烈，非常精彩。时间已经快过去三个小时了。下面我们希望现场能够与嘉宾有一个交流。 提问者一：我有两个问题，第一个是关于计税工资的问题。原来是计税扣除，现在是据实扣除，有什么区别。第二个是公益捐赠，以前是应纳税所得额的3%可以扣除，现在是利润的12% 可以扣除，这个变化意味着什么？ 刘剑文：前面关于计税工资的扣除我们国家经历了一个阶段800—1600，现在内外资一样了，这样内外资就可以公平竞争了。因为扣除少的话，显然纳税就要多，这是不公平的。这就是我们所说的第三次分配的问题。第二个问题是为了鼓励更多的人从事公益事业，因为以前是应纳税所得额的3% ，现在是利润总额的12%。吸引更多的企业向教育等公益事业投资。 施正文：由原来的应纳税所得额改为利润总额，基数增加了，显然提高了对于公益捐赠优惠的程度。 提问者二：我想问一个简单的问题，您刚才提到了下一个税收立法计划，就目前的改革进度，您认为哪些财税法律应该纳入下一个立法计划呢？ 刘剑文：你问的这个问题不是一个简单的问题，是一个很复杂的问题。在下一个五年里，像《税收基本法》这是我们要考虑的，像《国有资产法》、《税收征管法》的修改、《个人所得税法》的修改。在流转税里面至少《增值税法》应该出台。因为今年《企业所得税法》立法经验的总结，由财政部、税务总局来牵头起草，由全国人大组织有关部门参与，这个应该很快。《遗产税法》我想也会列入。未来五年财税立法的步伐还是很艰难的。一个法律的出台是多种利益的博弈。 提问者三：《企业所得税法》通过后对税收征管有什么影响？ 刘剑文：对于国税、地税，现在学界以及很多部门都认为要合并。下面的问题可能还是国务院出台一个文件，规定哪些税种归国税哪些税种归地税。国税、地税在我看来短期是不可能合并的，合并后那些人怎么办呢？ 提问者四：刚才刘老师在发言的过程中说了在立法的过程中如何体现民主，说民主是个好东西，但是我觉得科学更是一个好东西。我不知道在这个立法的过程中税率定到25%有多少科学的因素在里面？据我所知，在实际税率是33%的时候，企业的实际税负并没有达到这么高，实行新税法后外资企业的税负是增加了，这里面有没有一个分析调查？ 刘剑文：科学立法实际上也是民主立法的一种表现，越民主越科学。对于为什么把税率定为25%，是这次《企业所得税法》的一个核心问题。思考的有这么几个方面：一个是企业的实际税负。大量的调研得出一个结论：内资企业的实际税负在25%左右，名义税率是33%，但实际上并没有这么高，要考虑企业的实际承受能力。第二个因素是考虑企业竞争力的问题。要吸引外资，同时我们的企业要走出去。考虑两个因素：一个是发达国家，像美、英、法、德、意，在这些国家里税率最低的是德国为25%，其他国家都是30%以上，我们定为25% 跟德国是持平的，跟其他国家相比是有竞争力的。考虑的第二个因素是周边国家和地区，像日本、韩国、台湾、越南，这些国家和地区的税率一般在27%以上。所以确定税率还要考虑一个竞争力的问题。考虑的第三个方面是财政的承受能力。税率降低意味着财政收入的减少，而我们国家征收收入的这一部分主要用于公共产品、公共服务的提供，如果税率过低会影响国家这些职能的实现。一个税率的确定，要综合考量多种因素， 施正文：我们本次论坛时间将近三个半小时，这也充分说明了我们今天论坛的效果。本次高峰论坛，两位嘉宾全方面的既从经济学的角度也从法学的角度，既从理论也从实践的角度广泛而深入的探讨了《企业所得税法》的相关问题。对立法精神、制度设计、含义及其影响，从我们国家的整个法律制度，进行广泛探讨，达到了高峰对话的最好效果。
|
|
| 财务专题 | 财务图书 | 安越俱乐部 | 安越动态 | 我们的客户 | 直击公开课 | 热门下载 | 订阅快讯 | 财务词典 | 网站地图 | 友情链接 |
|
|||||||||||
